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解读|《“十四五”民航立法专项规划》

 近日,《“十四五”民航立法专项规划》(以下简称《规划》)正式印发。本次立法规划是民航业第二次立法规划,也是首次纳入行业发展规划制订的。


1.本次《规划》是在什么样的背景下制订的?


2016年,民航局首次发布行业五年立法规划,为科学民主依法开展民航法规建设、与时俱进完善民航法律法规规章体系发挥了引领作用。“十三五”期间,《民用航空法》全面修订送审稿正式报送国务院并完成3次局部条文修正;立改废并重,规章制修95部,废止5部;“放管服”改革、军民融合、生态文明、公平竞争、证明事项、产权保护等领域法规清理及时开展;行业和公众全覆盖的立法建议征集机制、民航局和管理局行政规范性文件合法性审核制度全面建立。与此同时,我们发现,法规建设仍然存在一些问题。一是立法资源严重紧缺与持续旺盛的行业立法需求之间的矛盾比较突出;二是立法领域贯彻系统观念、提高立法质量的能力和水平有待进一步提升;三是项目立项、起草阶段论证评估不充分,立法规划和计划的执行力受到影响。


“十四五”期间,习近平法治思想为新时代全面依法治国提供了根本遵循和行动指南,《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》为全面推进法治建设明确了路线图和施工图。完备的民航法规体系是推进民航法治政府建设的基础性制度保障,对民航安全发展改革具有重要的保障、规范、引领作用。当前,我国民航迈上了从单一航空运输强国向多领域民航强国跨越的新征程,确保人民群众生命财产安全、满足人民美好航空出行需求,都对民航法规体系建设提出了新的更高要求。


2.在本次《规划》的制订过程中,开展了哪些工作?


2019年底,民航局政法司启动编制工作,明确规划编制的原则、目标、分工和时间安排。2020年7月,以航科院法标所法课题研究报告为依托,在收集司局、行业立法需求的基础上,形成了初稿。2020年底以来,先后两轮征求司局和行业意见并开展了专家论证。其中,第一轮收到意见28条,采纳21条;第二轮收到意见31条,采纳28条。规划于2021年7月在第三次法治建设领导小组会上审议通过。会后,根据各司局提出的个别意见做了完善。2021年9月,民航规划工作领导小组办公室第三次会议审议通过规划。2021年12月,民航局局务会议审议通过了规划


3.本次《规划》有什么特点?


对比“十三五”,“十四五”立法专项规划编制有三个突出特点:


一是更加体现工作统筹。立法规划首次纳入行业规划编制工作“同部署、同开展”;强调做好规章修订的同时,加大法律、行政法规制修力度;注意加强业外相关法律法规制修的参与深度,拓宽立法空间。


二是更加注重立法质量。“十四五”规划编制过程中,坚持“控总量、调结构、严标准、提质量、优体系”思路,要求开展立法评估论证;审查时运用“贯穿式”审查的方式,从体例上整合内容相近的规章,适当控总量;“开门立法”、问计于民,持续完善立法意见征集处理机制。


三是更加突出中国特色。法规建设深深植根于我国民航发展的生动实践,在充分借鉴国际有益经验的同时,要增强制度自信,及时将行业监管的成熟经验上升为制度规定、转化为立法成果。此外,编制过程中,还强调持续完善涉外领域的立法,注重国内法与国际航空法的衔接。


4.《规划》规的结构和内容是什么样的?


规划分正文和两个附件。两个附件分别是法律法规规章体系框架和立法规划项目表,方便查阅。正文共四部分。


第一部分是总体要求。在回顾“十三五”法规建设基本情况的基础上,总结了工作成绩,同时指出了存在的问题。分析了面临的基本形势,并结合新时代民航发展的新要求,明确了“十四五”民航立法工作的指导思想和工作原则。


第二部分提出了“十四五”民航立法工作的目标。未来五年,要集中有限的立法资源,紧紧围绕民航强国建设的新特点、新需求,瞄准法规建设不适应高质量发展的问题和矛盾,从基础制度、安全领域、发展领域三方面,加强重点领域法规建设,推进重大立法项目的开展。


第三部分是具体要开展的立法项目。按照工作目标提出的三个方面,一是《民航法》修订,事故调查条例、机场条例等重点行政法规制修,以及为落实上位法民航应急管理、监管数据管理、行政处罚实施办法等规章制修项目。二是适航审定体系、飞行标准体系、机场管理体系、空中交通管理体系、安全保卫体系、民航网络安全体系等强化安全管理方面的项目。三是运输服务品质、无人机新业态制度建设、通航发展环境等引领高质量发展方面的项目。三个方面共计涉及法律2项、行政法规5项、规章73项。


第四部分是保障措施。主要从坚持党的领导;完善工作流程;加强立法沟通;整合立法资源;提升立法能力;加强法制宣传;保障经费支持等七方面提出要求。

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